通信用户因发送带有“还债”“汇款”“发票”“账号”等字眼的短信，因短时间内连续拨打数十个电话(据报道，购物狂欢节期间，因投递业务迅猛增长，电话量暴增，一位快递小哥“电话量太大”遭停机)，因出现工信部12321网络不良和垃圾信息举报中心投诉信息等情形，被通信运营商认为存在信息安全风险从而作出停机处理。部分用户提出异议后，通信运营商回复必须先到营业厅签署《信息安全承诺书》，符合条件的方能进行复通。双方如无法达成一致，往往发生用户投诉或诉讼等矛盾纠纷。根据鹰眼舆情系统统计，2019年5月至10月的半年间，三大运营商在治理骚扰电话过程中产生的“误关停”投诉多达8000余条。

　　随着国家网络信息安全管理力度的不断加大，通信运营商因电信网络诈骗、骚扰电话、垃圾短信等信息安全治理而建立相关信息安全管理系统，对系统发现的存在信息安全风险的用户实施停机，引发较大法律风险，给通信运营商带来了很大困扰。

　　信息安全管理系统“误伤”用户起纠纷

　　一段时间以来，电信网络诈骗、骚扰电话、垃圾短信等信息安全问题突出，社会反响强烈。为加强信息安全管理，国家相关部门相继出台《关于规范短信息服务有关问题的通知》和《关于进一步防范和打击通讯信息诈骗工作的实施意见》、十三部门《综合整治骚扰电话专项行动方案》等文件，要求通信运营商积极履行社会责任，综合采用法律、行政、经济和技术等多种手段，强化对电信网络诈骗、骚扰电话、垃圾短信等的管理，维护广大用户合法权益。

　　鉴于信息安全管理责任重大，各通信运营商高度重视，开展全方位、多举措综合治理。但由于通信运营商提供的是通信通道服务，保证网络畅通是其基本职责，“通畅”是电信服务最本质的特征和要求。从法律上来说，通信运营商不能对用户通话内容进行实时监控，因此缺乏对电信网络诈骗、骚扰电话、垃圾短信的精准判断和拦截能力。这种情形下，为强化信息安全事前管控，通信运营商普遍建立了诈骗电话、骚扰电话、垃圾短信的网络监控系统，其中“垃圾信息监控系统”主要通过设置关键字对客户信息进行自动监测并判断，诈骗电话和骚扰电话检测主要通过一定时间内的通话次数、通话频次、拨打对象、离散度、拨打时长等参数设置进行网络甄别。监控系统本身无法克服的缺陷，导致通过网络信息自动识别安全风险从而停机“误伤”用户的情形屡屡发生。打开中国裁判文书网，类似的民事诉讼案件并不少见。

　　处理不慎会对运营商企业声誉造成不良影响

　　运营商上述信息安全停机行为存在法律依据不足的风险。这类纠纷发生后，运营商往往提供国家相关部门关于诈骗电话、骚扰电话、垃圾短信治理的文件，证明运营商系按照国家相关部门要求采取的停机行为。但由于对“垃圾短信”“骚扰电话”的内涵和外延目前都没有准确的法律界定，上述国家相关部门的文件内容规定往往比较原则，没有明确规定运营商在未对通信内容进行审核确认的情形下仅通过信息系统设置判断进行用户停机。因此，司法实践中裁判机关认定运营商构成违约的概率大增(违反用户服务协议)。

　　停机造成的损失具有不可预见性。实际案例中，有的用户认为疫情期间因停机导致无法登录健康宝，进而无法上班造成巨额经济损失，精神上受到极大刺激；有的用户要求运营商赔偿因手机停机导致运输送货过程中手机高德地图导航无法使用而支付的几百元人工指路费用；有的用户提出自己正在通过手机进行远程研究生入学复试面试，因手机停机导致面试未过，要求运营商赔偿巨额精神损害费……用户提出的赔偿要求五花八门，一方面存在斗气因素，另一方面确实体现了当代社会手机对人们学习、生产、生活的重大影响。

　　尽管司法机关对这些赔偿间接损失和精神损害的巨额赔偿要求一般不会支持，可能酌情要求运营商作出一定赔偿，但无疑会给运营商带来难以预见的法律风险。

　　可能引发媒体曝光和企业声誉受损。在高压整治诈骗电话、骚扰电话和垃圾短信的背景下，对普通用户“停机”的乌龙事件频频见诸报端，处理不慎可能演变为社会热点，对运营商企业声誉造成不良影响。

　　三招齐出既防范风险又加强管控

　　那么，运营商如何进行管控？笔者建议：

　　首先，进一步完善信息安全管理系统，提高技术防控的精确性。当前，不论是电信运营商还是腾讯手机管家、百度手机卫士、360手机卫士等手机软件商，通过利用大数据等信息技术，建立防骚扰诈骗、垃圾短信的信息系统，成为维护网络信息安全的重要手段。在一项统计中，手机软件对于骚扰诈骗电话的识别率能达到90%以上。但是，由于数据模型本身存在的某些缺陷，以及违法分子也在针对监管不断改变违法手段，比如变号软件、人工智能拨号软件等各种技术手段的升级，导致技术防控不可能达到100%有效。为此，运营商需要不断完善信息安全管理系统，根据新的情况修改数据库和信息系统模型。同时，几大运营商之间、运营商和互联网厂商之间要加大合作力度，在技术交流和数据共享等方面加强合作，强化对违法行为的科技反制能力。

　　其次，优化信息安全停复机管理流程，提升用户感知。以前，客服人员收到用户类似投诉后，出于谨慎处理起见，一般要提交企业信息安全部门统一核对处理，再加上到营业厅签署信息安全承诺书的时间，一般需要几个工作日，这一流程和时间明显过长。因此，针对用户手机复开投诉，运营商应适当简化管理流程，缩短信息核对和授权处理链条，考虑通过网络手段方便《信息安全承诺书》的签署，确保在接到用户的误拦反馈后第一时间核实处理，尽量将给用户带来的不便降至最低。充分利用“白名单”制度，降低误关机的概率。对于一些需要高频呼出的特殊行业人员，比如快递企业、外卖公司、公安机关等，可以提前向运营商提供需要高频拨打的手机号码进行登记，直接放入“白名单”，避免因频繁拨打电话而被识别成诈骗或骚扰电话。对用户的“停机”应遵循适当和必要原则，根据信息安全风险程度，适当和递进采用短信关键字过滤、关闭短信功能、停止电话呼出、整体停机等手段，避免“一刀切”，平衡网络信息安全和用户通信利益保护的关系。

　　最后，加大个人信息保护力度，维护广大用户利益。信息技术的发展已经使对信息的收集、存储、使用和流转进入一个前所未有的时代。而电信网络诈骗、骚扰电话、垃圾短信问题与个人信息泄露密切相关。当年沸沸扬扬的“徐玉玉案”，直接刺痛的是公民个人信息安全问题的“敏感神经”。案件中，诈骗团伙利用其掌握的个人信息，对受害者实施精准诈骗行为。而大部分的电信网络诈骗案件都与受害者个人信息泄露有关，有针对性地精准诈骗成功率非常高。对运营商而言，生产经营过程中会涉及大量的用户个人信息，如用户的身份信息、通信信息、合作信息和消费信息等。用户信息保护工作涉及广大用户切身利益，也关系到企业核心竞争力。近期，《中华人民共和国个人信息保护法》已正式施行，运营商应结合法律规定，不断完善个人信息安全管理制度，优化用户信息管理系统，强化员工个人信息保护的宣传教育，构建全方面、多层次、立体交叉的用户个人信息安全管理体系。

　　当然，电信网络诈骗、骚扰电话、垃圾短信成因复杂，治理任重道远，是一项需要社会多方参与的系统工程。运营商将根据国家相关要求，依法合规经营，积极履行社会责任，在治理电信网络诈骗、骚扰电话和垃圾短信中发挥更为重要的作用。

　　(作者单位：中国电信股份有限公司四川分公司)

（文章来源：人民邮电报）